对具体行政行为证据效力的审查认定

人民法院在案件审理程序中，经常遇到具体行政行为作为证据，而当事人又对其效力持有异议的情况。

　　具体行政行为是依法具有法律效力的。其一经作出，即具有“公定力”、“确定力”和“拘束力”（俗称“三力”）。同时，具体行政行为又是应当接受行政复议和行政诉讼审查的。在复议、起诉期限尚未届满之前，其“三力”是可变的。只有在复议、起诉期限均届满之后，其“三力”才是不可变的。

　　那么，案件审理程序中，人民法院应当如何对具体行政行为的证据进行审查认定呢？

　　先看两则案例：

　　案例一：张甲、张乙系同村邻居。1999年该村进行村庄规划时，村委会将张甲的部分院落规划给张乙做宅基地，并为张乙办理了县政府颁发的《集体土地使用证》。2013年张乙欲扩建房屋时，以张甲的部分院落占在《土地证》确定给自己使用的土地上，侵犯了自己的土地使用权为由，向法院提起民事诉讼，请求判令张甲停止侵害、排除妨碍。法院采信了《土地证》的证据效力，判决支持了张乙的诉讼请求。张甲不服，在对民事判决提起上诉的同时，也对《土地证》提起了行政诉讼。一审法院行政审判庭撤销了《土地证》，二审法院遂以事实不清、证据不足为由撤销了一审民事判决。

　　案例二：王某与他人发生重大交通事故，交警部门作出的《道路交通事故责任认定书》认定其负全部责任，公诉机关以其涉嫌犯交通肇事罪为由向法院提起公诉。诉讼过程中，王某依法对《道路交通事故责任认定书》提起行政诉讼（注：这是发生在道路交通安全法施行之前的案件，该法施行后，依照该法第七十三条的规定，交警部门作出的《交通事故认定书》不再具有行政可诉性），法院刑事审判庭遂中止了刑事诉讼。法院行政审判庭以《道路交通事故责任认定书》认定王某负全部责任的主要证据不足为由，判决撤销了《道路交通事故责任认定书》，公诉机关遂撤回了对王某的起诉。

　　上述两个案例告诉我们：人民法院在案件审理程序中对具体行政行为证据进行审查认定时，不可轻易地认定其证据效力，而应先审查其是否还有被有权机关依法予以撤销或者变更的可能性，也就是说是否已经超过了复议、起诉期限。如果超过了复议、起诉期限，则可以直接作为证据使用；否则，不能直接作为证据使用。

　　关于复议、起诉期限的法律规定，有以下几种：1.行政复议法第九条第一款：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”2.行政诉讼法第三十九条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”4.《若干解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

　　根据上述规定，一般情况下（法律另有规定的除外），复议、起诉期限应当做如下把握：

　　1、复议期限

　　从知道具体行政行为内容之日起60日内。如果超过60日没有申请行政复议，又没有正当理由，即为超过了复议期限。

　　2、起诉期限

　　分以下几种情况：

　　（1）知道具体行政行为内容并且同时知道诉权或者起诉期限的，起诉期限为“知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起”“三个月内”。

　　（2）先知道具体行政行为内容，后知道诉权或者起诉期限的，起诉期限除应符合上述“三个月”的条件外，还应同时符合从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过“2年”的条件。例如，知道或者应当知道具体行政行为内容的时间是2012年4月1日，知道诉权或者起诉期限的时间是2014年3月1日，其起诉期限不再是2014年3月1日后的三个月内（至2014年6月1日止），而应是2012年4月1日后的2年内（至2014年4月1日止）。

　　（3）对涉及不动产的具体行政行为，起诉期限除应当符合上述“三个月”和“2年”的条件外，还应同时符合从作出具体行政行为之日起不超过“20年”的条件。例如：作出具体行政行为的时间是1994年3月1日，知道具体行政行为内容的时间是2012年4月1日，知道诉权或者起诉期限的时间是2014年3月1日。起诉期限既不是2014年3月1日后的“三个月”内（至2014年6月1日止），也不是2012年4月1日后的“2年”内（至2014年4月1日止），而是1994年3月1日后的“20年”内（至2014年3月1日止）。

　　（4）对不动产以外的其他具体行政行为，起诉期限除符合上述“三个月”和“2年”的条件外，还应同时符合从作出具体行政行为之日起不超过“5年”的条件。

　　因此，人民法院在民事、刑事诉讼中，在当事人知道具体行政行为的内容，但不知道诉权或者起诉期限的情况下，为了及时稳定法律关系，提高审判效率，应当依法及时行使释明权，告知当事人复议权和复议期限、起诉权和起诉期限并记入笔录。告知后，如果当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，则应当认定具体行政行为的证据效力；如果当事人在法定期限内依法申请行政复议或者提起了行政诉讼，并且得到了有权机关的维持，则亦应当认定具体行政行为的证据效力。

　　（作者单位：山东省东平县人民法院）