《说文解字》载：“土，地之吐生物者也。二象地之下、地之中，丨，物出形也。凡土之屬皆从土。”土地是国家的基础性资源，无土则人民无立锥之地，民族无生存之基。土壤质量关涉国计民生，从农产品质量到人居环境安全，与每个人的生活都息息相关。我国国土面积辽阔，土地资源丰富，但多年以来因大规模经济开发、环保意识缺乏和法律制度缺位等原因，导致土壤污染、破坏和浪费极大，土壤污染防治形势严峻。为防治土壤污染，《土壤污染防治法》于2019年1月1日正式实施，为我国的土壤污染防治工作的扎实推进和“净土保卫战”的强力实施提供了行动指南和法制保障。

伴随着“退二进三”、“退城进园”和“产业转移”等政策的实施，中国几乎所有的大中城市都面临污染地块治理问题，而《土壤污染防治法》的全面有效实施，又促使政府在行政监管和行政执法上发生改变。在土壤污染防治攻坚战大背景下，土壤污染防治问题已经对企业在项目规划、开发建设、日常运营、搬迁拆除等方面产生重大影响，特别是房地产、基础设施、矿产资源、医药化工等行业领域尤为明显。笔者将通过4篇系列文章分析上述四个行业面临的土壤污染防治具体问题以及专业处理方法，本篇为开篇，先谈谈房地产行业。

2005年4月至2013年12月，我国进行了为期8年多的首次全国土壤污染状况调查。2014年4月17日，原环保部、国土资源部联合发布了《全国土壤污染状况调查公报》。调查结果显示，“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%。从污染类型看，以无机型为主，有机型次之，复合型污染比重较小，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。从污染物超标情况看，镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍8种无机污染物点位超标率分别为7.0%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%；六六六、滴滴涕、多环芳烃3类有机污染物点位超标率分别为0.5%、1.9%、1.4%。”

2014年12月10日，农业部发布了《全国耕地质量等级情况公告》（农业部公报﹝2014﹞1号）。根据该《公告》，全国耕地按质量等级依次划分为一至十等。其中，评价为一至三等的耕地面积为4.98亿亩，占耕地总面积的27.3%；评价为四至六等的耕地面积为8.18亿亩，占耕地总面积的44.8%；评价为七至十等的耕地面积为5.10亿亩，占耕地总面积的27.9%。

2014年12月17日，国土资源部发布了《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果的公告》。《公告》显示，目前全国耕地平均质量等别为9.96等，等别总体偏低，中、低等耕地面积占耕地评定面积的70.6%。根据2020年5月12日农业农村部发布的《2019年全国耕地质量等级情况公报》，“将全国20.23亿亩耕地质量等级由高到底依次划分为一至十等，平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级。”

从上述三份文件可以看出，“全国土壤污染超标率达16.1%，在工矿业废弃场地土壤环境问题突出的同时，耕地土壤环境质量更加令人担忧。公告显示，全国耕地退化面积比例超过40%，七至十等的劣质耕地比例达到27.9%，耕地土壤点位污染超标率达到19.4%，耕地质量整体表现为‘四成退化、三成劣质、二成污染’的‘四三二’状态。全国土壤污染总体呈现出“老债新账、无机有机、场地耕地、土壤水体”等并存复合污染的严峻局面，因此国家层面高度重视土壤污染防治问题，推动《土壤污染防治法》全面有效实施乃当务之急。”[1]

2020年6月11日，国务院发布了《国务院关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发〔2020〕6号）。该《意见》第一条第7项规定“要打好蓝天、碧水、净土保卫战，实现污染防治攻坚战阶段性目标。（生态环境部牵头，年内持续推进）”

2020年1月13日，生态环境部召开了“全国生态环境保护工作会议”。原生态环境部部长李干杰在会上明确指出，在净土保卫战方面，全面实施《土壤污染防治行动计划》，推进农用地土壤污染状况详查成果应用，强化建设用地土壤污染风险管控和修复，深化“无废城市”建设试点，基本实现固体废物零进口，组织开展危险废物专项排查整治。

2020年5月12日，生态环境部、农业农村部在京联合召开推进打赢净土保卫战和农业农村污染治理攻坚战视频会议。在本次会议中，对土壤污染防治执法监管的重点领域、重点工作进行了统筹安排，具体归纳如下：

确保按时保质完成受污染耕地安全利用率达到90%左右、污染地块安全利用率达到90%以上等目标任务。要按照《土壤污染防治目标责任书》及各省（区、市）下一阶段受污染耕地安全利用任务，将措施、责任明确到具体地块、具体人员，切实抓好落实。国家层面要加强工作调度，督促各地加快任务实施进度，对进展明显滞后省份进行约谈。要加强组织协调，大力推进企业用地调查等工作。抓紧摸清污染地块开发利用底数，完善并落实污染地块用地准入机制，采取科学有效措施确保土地安全利用，保障人居环境安全。让老百姓住得放心、吃得安心。

各地要立足“三农”实际，努力走出一条适合我国国情和新时代发展需要的农业农村污染治理路子。要保质保量完成“十三五”农村环境整治任务，加强农村“千吨万人”饮用水水源地保护，加快完成农村生活污水现状调查并制定县域农村生活污水治理专项规划，做好农村污水治理与改厕衔接，持续推进农村黑臭水体排查和治理工作。

要认真落实《土壤污染防治法》等法律法规，加强日常监管和执法检查，严肃查处环境违法行为。要进一步强化耕地周边污染源整治力度，有效切断污染物进入农田的链条。要创新监管手段和机制，探索运用高科技手段提升执法效能。要加快完善土壤、地下水、农业农村、固体废物、化学品等领域的监测体系，推动部门间信息交流与数据共享。要有效防范重金属、危险废物、化学品污染等环境风险，坚决守住生态环境安全底线。各地要综合运用专项督察等手段，加强对净土保卫战和农业农村污染治理攻坚战工作进展滞后、有可能完不成任务的领域和地区的推动和督促。

要不断完善规章制度，细化标准规范，以规划许可为抓手，抓好源头管控，把好准入关口，加强部门联动监管，坚决防止未治理修复污染地块的开发利用，切实保障人民群众身体健康，共同打好净土保卫战。

我国对于污染地块的开发在行政监管上以“污染地块名录”为核心措施。《污染地块土壤环境管理办法》、《土壤污染防治法》均明确规定对于列入名录的污染地块“不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地，禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。”

从2017年开始，我国各省市相继公布了污染地块名录。据统计分析：污染地块原行业主要是化工行业，占比约41%，其次是钢铁行业、机械制造行业和制药行业，约90%的省会城市中存有化工行业造成的污染地块。污染地块主要污染物为重金属铬、砷、铅等，约占54%，土壤治理难度极大。在各省会城市公布的第一批污染地块名录中合计174幅污染地块，其中109块已有明确的规划用途，有47%被用于商住用地开发，约18%被用于学校、文体活动设施、绿地或医院等公共用地的开发，而被用作工业用地的污染地块仅占1%，其中上海、广州、天津、重庆污染地块开发为商住用地的数量最多。在这109块污染地块中有25%已出让，土地出让金额高达1049.6亿元人民币。广州、天津的上述污染地块之土地出让金收入最高，分别达到了359亿元、180亿元。在这些污染地块中，已完成修复治理的地块占比约为20%，正在修复或处于修复前期阶段的约占63%，污染地块修复总金额为77.5亿元，约占污染地块土地出让金总额的7%。[2]

以江苏省为例，2019年12月23日，江苏省生态环境厅、江苏省自然资源厅发布了《江苏省建设用地土壤污染风险管控和修复名录（第一批）》。在该《修复名录》中，涉及的污染地块共计63幅，实施土壤污染风险管控和修复责任主体为开发商等各类公司主体的有34个，占比约为54%，属于土地储备中心的有15个，属于管委会、街道办等各级政府部门的有15个。

综上，全国省会城市列入名录的第一批污染地块中约有50%用于商业住房开发，房地产开发企业在土壤污染防治问题上风险巨大。

当前，我国污染地块开发呈现出一些严重的共性问题：

1、投入资金少。污染地块土地出让金与修复投入严重不成比例，政府出让污染地块获得巨额的土地出让金的同时，并未足够重视并增加对污染地块的修复资金投入。同前文所述，109块已出让的污染地块的土地出让金额高达1049.6亿元人民币，而污染地块修复总金额为77.5亿元，仅占比7%，剩余约93%的土地出让金归入政府收入。

2、修复时间短。开发商因存在大量的“建筑贷”、“开发贷”等银行、信托贷款，因此对开发项目的资金回笼速度要求高，导致开发商对污染地块的修复 “赶工期”。污染地块修复有技术复杂、周期较长等特点，一旦“赶工期”则势必修复效果难以保障。

3、责任主体错位。开发商和政府沦为污染买单者，“谁污染、谁治理”的原则难以落到实处。“仅33%的污染地块由原地块使用者（即潜在污染者）承担污染地块修复责任，而50%以上的污染地块则由政府或国资委下属的国有企业来承担修复的责任，15%的污染地块则是由房地产开发商承担修复责任”。[3]也就是说，真正的原始污染者反而逃脱了土壤污染的治理责任，而由收回土地的政府或者从政府手里接盘的开发商来承担了本应依法由污染者承担的法定责任。

4、监管不明确。虽然《土壤污染防治法》第五条明确规定了“地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责”的原则，且《污染地块土壤环境管理办法》、《土壤污染防治法》中对“部门联动监管”作了规定，但其规定过于笼统、原则、模糊，缺乏具体的操作程序和实施细则。特别是对于“土壤环境状况的审核在中国土地规划、转让和开发等环节并没有得到充分的重视，相关土地管理部门和环保部门该如何协调也未明确说明。”[4]显然，监管不明极可能导致污染地块在尚未完成达标修复的情况下，通过规划变更、出让等途径实施使用权转移。

5、技术不达标。污染地块修复具有较高的技术性要求，修复机构不专业、修复和治理技术落后必然导致修复不到位，土壤污染修复评估和验收不能通过。

6、信息不透明。污染地块治理修复信息不透明，缺乏公众参与。仅44%的污染地块公布了相关土壤环境评估、治理修复或验收的信息，56%的污染地块未予公布。[5]因污染地块修复信息不透明，更容易加剧公众的恐慌情绪，不利于公众监督，不利于化解舆论压力及群体性纠纷。

综上所述，对于开发商而言，如何处理好待开发地块的污染状况调查、风险评估、风险管控和修复等程序，面临着一系列政策、法律和技术上的难度。下篇我们将谈谈房地产企业在土壤污染防治方面的合规义务、维权路径以及环境律师在其中的重要作用。

[4] 绿色和平、南京大学（溧水）生态环境研究院：《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》，2019年4月发布，第24页。

[5] 绿色和平、南京大学（溧水）生态环境研究院：《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》，2019年4月发布，第2页。