行政构架中的宪法意识

                                              作者：邓雷

随着第十一届全国人民代表大会第一次会议的闭幕，国务院各部委也做了相应的人员调整，人们在津津乐道于各部部长与各委员会主任的履历和政绩时，却忽视了各部委副职领导人的人员设置情况。虽然《中华人民共和国宪法》第八十九条赋予了国务院相应的行政人员任免权，但有必要强调的一点是行使这项权利是有严格限制的，一九八二年十二月十日颁布施行的《中华人民共和国国务院组织法》（以下简称《国务院组织法》）第九条第一款明文规定：各部设部长一人，副部长二至四人。各委员会设主任一人，副主任二至四人。而几乎所有人都没有引起足够关注的现状是：国务院各部委的副职领导人动辄就是五、六人，甚至达到九到十人，比法定的两倍还多。《国务院组织法》是国务院框架构成和有效运作的基本法律依据，但国务院的编制现状却与之严重不符，其作为宪法的重要组成部分变成了被集体熟视无睹的“隐形衣”，我们能够理解行政职能划分的精细化分责化要求，但是无论在何种情况下都不应该去挑战法的权威性。

我们曾进入国务院各部委官方网站进行资料搜集，国务院27个部委，除了国家安全部因其特殊职能无法获悉外，其它部委只有12个部委的副职领导人在二人至四人之间，另外13个部委副职领导人都超过了4人，而国防部因其特殊编制没有设置副职领导。通过比较，我们发现常规意义上的小部委人员设置一般都符合法律规定，监察部、民政部、财政部、卫生部、国土资源部、住房和城乡建设部、铁道部、水利部、国家民委、国家计生委、审计署都是设置4个副职领导，司法部设置3个副部长。而越是关系民生的要害部委，副职领导的设置基本都超过了4人的法定人数，其中交通运输部、环境保护部、科技部、人民银行副职领导有5人，外交部、公安部、教育部、农业部和文化部副职领导有6人，商业部和工业信息部副职领导有7人，人力资源和社会保障部有9名副部长，发改委有10名副主任。不止是27个部委，国务院直属机构的人员设置也有悖于《国务院组织法》，我们抽看了一下海关总署、广电总局、统计局的负责人名单，只有海关总署符合《国务院组织法》第十一条规定的负责人设二至五人的要求，广电总局和统计局的正副领导人总和都达到了6人。

依照此组数据不难看出，《国务院组织法》第九条和第十一条已经被架为空壳，我们不禁要问：中央政府是没有留心，还是对组织法置若罔闻？

出现以上这种局面，我们认为大体有以下几种原因:
一、大部制的改革方向使得机构减少行政人员增加，人员安置难度大。从1982年开始，我国先后进行过五次大的行政管理体制改革。其中一个重要内容就是不断裁减、调整政府机构，使其能够与一定阶段的经济体制改革相适应。大部制的特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而******限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。大部制代表了一种先进行政理念的方向，但是大部制的初衷是机构的精简，机构之间的合并势必造成人员的相对数额猛增，而中国现行的任免机制仍或多或少存在一些“无过不下位，只升不能降”的官本主义痕迹，老资格官员的安置成为必须面对的难题，在首长负责制只能有一名正职领导的情况下，多设副职领导人便成了平衡各种利益关系的******。

二、宪法作为至高无上的根本大法却因其宏观性和缺乏明确操作性而被集体漠视。大多数法科出身人员，可能对刑法的451个法条了如指掌，可能对156个民法通则条文烂熟于心，但是对于宪法的有关规定可能就不得而知了，更何况对于作为宪法组成部分的各种组织法、立法法、选举法等等，这也不能责怪法律从业人员视野不够宏观，他们操作的是对社会生活细则化明确性很强的法律，染指根本法的机会很少。法律专业人员尚且如此，更何况普通民众？我们已经陷入这种全民性忽略根本法的怪圈，自然也不能高估高层行政人员的宪法意识。

三、部委职能划分的多变性与组织法滞后性的严重脱节。近20多年来我国共进行过5此大规模的行政管理体制改革，但是1982年颁布的《国务院组织法》却只字未改，改革需要依据更需要革新依据，否则遵照不合时宜的法律依据只能够原地打转，而不拘一格的求新求变又极易违背法律的崇高性。体制需要改变，而法律更需要紧跟时代的发展。不能把社会主义建设的脚步放慢，更不能让滞后的法律法规阻碍发展进程。

对于解决国务院人员设置违反《国务院组织法》的几点建议:
一、加紧修订《国务院组织法》。大部制改革代表的是一种先进执政理念，能够有效的解决职能交叉错位行政效率低下的弊病，而行政机构的整合以及单个部门的职责范畴扩大必然需要相对人员的增加，党政领导统领全局，副职领导辅助工作，如果副职领导的设置依然谨遵上世纪八十年代的组织法要求的2至4人，显然每个人的负责面过于庞大，结合实际情况增加数量势在必行，从总体上精简从个体上增加也是执政行为有效运作的必然要求，宪法能够七次修订，作为宪法组成部分的《国务院组织法》的修订工作也应该尽早提上全国人大及其常委会的议程。

二、行政职能精简原则需要宽泛化，并完善用人竞争机制。以往各级政府精简设置侧重于精简机构，而对于人员编制一直没有太大的动作，机构需要精简，人员同样需要精简，否则精简的效果只会造成机构人员更加庞杂拖沓，行政机构职责的交叉错位变成行政人员职责的交叉错位，更会造成行政人员之间的互相推脱扯皮，行政效率和行政成本难以得到本质性的改观。精简原则不仅在于“简”更在于“精”，在有限的编制中必须确保贤能者上，确保在位人员是真正为老百姓着想的人，是真正为人民办实事的人。而要做到这些“确保”，只能在且不仅在各级行政体系内落实用人竞争制度，对每个候选人作综合考评，确保各种能力都能达到人民的期望值。

三、设置宪法性法院或者赋予全国人大法律委员会明确的违宪审查职权。宪法或宪法性文件虽然缺乏明确的操作性，但是作为国家根本大法容不得被亵渎被忽视，有必要建立起具有实质性意义的保障体系。我们可以参照英美法系的做法建立起违宪审查制度，对违宪行为给予明确的处罚手段，从而从功利性层面确保宪法的至高无上。全国人大作为最高权力机关，其不能只驻足于立法工作，对于执法监督必须加大力度。

四、社会主义法制理念建设需要进一步加强。国家这几年来通过法律普及教育以及社会主义法治理念建设让“依法治国”概念深入人心，但是对于“依法治国”的实质意义和内在精神是否人民大众都领悟了呢？我们认为这是存在很大疑问的，法的至高无上性并没有被大众认同，人民从心底里仍然只是把它当住一种维系社会生活的工具，并没有把它当住一种精神来信仰，这是一种很可怕的思想，因为它很容易造成民众在困难时想到它，在受私欲控制时却早将法律忘得一干二净。人民淡漠或误解法律的观念滋生势必会影响到执政人员的思想，长此以往，法律屏障下的和谐社会将很难维系。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，“依法治国”是一项举全国之力进行的法制运动，政府必须在里面率先垂范做好表率，我们理解政府改革机制发挥效能的良苦用心，但是法律容不得半点迁就，我们可以改进它，但是在这之前，它需要得到足够的尊重。