行政诉讼受案范围，是指法院受理行政案件的范围，即法院受理审判行政案件的权限。从法院审判权来看，它是指法院对行政机关的哪些行政行为拥有司法审查权；从行政机关来看，它是指行政机关的哪些行为会受到人民法院的监督；从行政相对人来看，它是指相对人对哪些行政行为不服时可以向人民法院起诉。

不是所有行政争议行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议在法律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。受案范围是行政诉讼中一个重要问题，是行政诉讼区别于其他诉讼的重要标志。人民法院受理行政诉讼案件的范围，决定着司法机关对行政主体行为的监督范围，决定着受到行政主体侵害的公民、法人和其他组织提起行政诉讼的范围，也决定着行政终局裁决权的范围。

整体来看，我国现行立法采用概括、正反列举并用的混合方式规定了行政诉讼受案范围。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行政诉讼法解释》）第一条第一款以概括的方式规定了行政诉讼受案范围，即“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正，以下简称《行政诉讼法》）第十二条，以两款通过具体列举且兜底的方式规定了人民法院受理的行政诉讼范围，即“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”

《行政诉讼法》第十三条以否定的方式列举了行政诉讼不受理的事项，即“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”《行政诉讼法司法解释》第一条第二款同样以否定的方式列举了不属于行政诉讼受案范围的行为，即下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”

根据以上规定，可以将可诉的行政行为概括为：具体行政行为；行政事实行为；行政协议；法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

具体行政行为是行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的处理行为，其中包含行政不作为。具体行政行为具有单方性、个别性和法效性等特征。

1.单方性。指法律效果系基于行政机关单方意思表示。法律效果的产生完全由行政机关单方决定，是行政强制力的体现，反映了行政双方的不平等性。这有别于相对人参与意思表示的行政协议。

2.个别性。指行政行为是针对特定之人、具体事件而作出的。非针对特定人、具体事的具有普遍约束力的行政行为不是具体行政行为，而是抽象行政行为，不具有可诉性。

3.法效性。指行为直接对外发生法律效果。包含以下要点：直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，行政行为一旦作成即导致相对人权利义务的产生、变更、消灭。对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换、内部监督指导等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性（见（2017）最高法行申295号行政判决书）。另外，行为产生的是法律上的效果，有法律上的约束力，旨在产生、变更、消灭相对人权利义务（包括实体法与程序法上的），比如拒绝受理人的申请，与仅产生事实结果的行政事实行为不同。法效性还包含约束力、强制性特点，未对相对人的权利义务产生法律约束力的行政行为不具有法效性，如行政指导、行政调解。

行政事实行为可以直接产生事实效果。这种行为客观上不具有法律效力，主观上不产生法律效果。行为本身不能产生行政法上法律关系的产生、变更和消灭，其目的亦不在产生、变更、终止相对人的权利义务，只是结果上发生了实际的损益。如强制拆除行为，虽然拆除的结果给相对人造成了损失，但是拆除行为目的并非给相对人创设义务，而是在相对人不履行拆除义务的情况下做出的一种追求事实结果的事实行为。

行政事实行为之所以纳入可诉的范围，是因为行政事实行为只是内容上不确定当事人的权利义务，并非后果上不影响当事人的权益，将其纳入行政诉讼受案范围有利于保护行政相对人的的合法权益，规范行政人员执法行为。

《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项将行政协议纳入行政诉讼法受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条规定了行政协议的定义，第四条将因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷全部纳入了受案范围。一份协议是是行政协议还是民事协议，从实务中法院判决来看，判断标准主要有三个：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。

1.《行政诉讼法》规定的行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此，即便行为主体并非行政机关，但是只要作出的行为经过了法律法规和规章的授权，该行为即被视为行政行为，具有可诉性。

2.政府信息公开行为。《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条赋予了公民、法人或者其他组织对行政机关的政府信息公开行为提起行政诉讼的权利。

3.行政复议案件。《中华人民共和国行政复议法》第五条规定了公民、法人或者其他组织对行政复议决定提起行政诉讼的权利，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

4.行政补偿。行政补偿是指行政主体合法行使行政权力的行为损害了行政相对人的合法权益，或行政相对人为公共利益而使自己的合法权益受到损害时，国家弥补行政相对人损失的一种给付救济。《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》曾规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权做出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”

5.行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定：“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”

6.行政公益诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈纪念设施保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关经检察建议督促仍然没有依法履行职责，国家利益或者社会公共利益处于受侵害状态的，人民检察院应当依法提起行政公益诉讼。

并非所有的行政行为均具有可诉性，结合法律及司法解释规定以及法院裁判案件，不可诉行政行为具有以下特征：

行政行为若是针对不特定人则不可诉，但要注意对人数较多的特定、确定的人群的行政行为的判断，这类行政行为属于可诉的行政行为。如黄绍花诉辉县市政府提高抚恤金标准一案中，针对1700余名民工的抚恤金标准就属于针对这群特定人员做出的，应属具体行政行为，具有可诉性。

行政机关之间的听取报告、执法检查、督促履责等行为，内部的会议纪要，奖惩、任免等决定，以及不具有法律拘束力和强制力的调解、指导等行为不直接对外发生法律效力，不具有可诉性。但是当上级行政机关撤销或者改变原行政行为对当事人权利义务产生实质影响时，这种内部监督行为具有对外性，则可诉。

对于需要上级机关的批准，经由下级机关以上级机关和下级机关共同名义作出的行政行为，此时上级机关的批准行为已经被外化，具有可诉性。

这类行为包括当事人对行政行为提起申诉的重复处理、行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行等，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的协助执行行为除外。如人民政府将小区认定为棚户区的行为，对行政相对人的权利不产生实质影响，不可诉。对于政府按法院的协助执行通知书将相对人房屋产权进行变更的行为，属于协助行为不可诉。但行政机关应其他部门的要求，按照其自身意志行使行政职权，就特定的具体事项、独立作出的具体行政行为，对行政相对人的权利产生实质影响，具有可诉性，此时其他部门的要求仅是启动具体行政行为的起因，不具有可诉性。

比如不履行通知送达等程序义务，不可诉。但若一个程序性行政行为确实对相对人的合法权益产生了影响，并且因为无法作出最终的实体决定，不能将程序性行为纳入实体决定中提起诉讼，为了保护相对人的合法权益，此时程序性行为具有可诉性。如最高院发布的指导案例（2013）乐中行初字第 36 号案中，乐山市人社局以交管部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，作出工伤认定时限中止通知书。通知行为致使行政相对人无法针对实体行政行为进行救济，该程序行为可诉。

司法实践中，不可诉的行政行为还包含以下几类：

1.复议前置而未申请复议的和行政机关最终裁决的行政行为，不可诉

复议前置案件需要由行政复议机关先处理，对处理决定不服的才可提起诉讼。但依法由行政机关最终裁决的终局行政行为，则不可再行起诉。如《行政复议法》第十四条规定了国务院作出的裁决为最终裁决，不可起诉；《行政复议法》第三十条第二款规定了国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，不可诉。

2.有关信访的案件不可诉

信访制度与行政复议和行政诉讼制度相互独立相互分离。如人民法院对信访类案件进行审查，则涉及对信访复核意见合法性的评价、信访复核意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，此实际上是将信访事项又重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的恶性循环。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第 4 号]第二条规定，对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

3.历史遗留问题，不适用行政诉讼

如对社会主义改造等历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉。

4.对行政主体是否实施具体行政行为的事实不清楚，不可诉

如颍上县恒运矸石厂无法证实颍上县人民政府实施强制拆除的行为，亦不能证明案涉强制拆除行为是他人受颍上县政府委托后实施。则不符合法定起诉条件，应驳回起诉。

5.行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准，一般不适用行政诉讼。

如黄绍花诉辉县市政府提高抚恤金标准一案中，涉案水利伤残抚恤金的标准应由辉县市政府综合实际情况进行裁量，人民法院不宜通过裁判方式直接确定抚恤标准。

6.在行政诉讼中若没有明确的被告，不可诉。

这里“明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。不过“明确”并不要求“正确”，如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出，被告不适格的，此时人民法院应当向原告释明，要求其更换正确的被告；若原告不同意变更，则裁定驳回起诉。

一般意义上，行政机关针对具体事件、按照法律规定作出的、具有外部效果的行为才具有可诉性。但更多时候需根据具体情况具体分析，结合最高法院司法文件与典型案件，判断行政机关的行为是否属于可诉的行政行为。