编者按：小区会所是商品住宅项目附属会所的简称，是指规划部门批准的商业配套用房中用于向以业主为主的人群提供商业、娱乐、文体等配套服务的场所。开发商为了聚集人气、提高售价、促进销售，将会所作为住宅项目必备的配套设施之一，会所也成为高档住宅小区的重要标志。然而，当购房者抽离美好憧憬，回归到现实时，却发现所谓的会所不过是个“空壳”。据不完全统计，北上广深超过一半的会所被闲置或被改变用途，小区会所的产权问题以及因改变用途而带来的外来人员流动所增添的不安定因素，也成为了业主和开发商之间无休止的矛盾和博弈。
本文以一起小区业主委员会起诉开发商（会所登记产权人）要求恢复会所规划用途纠纷案为背景，与读者共同探讨小区会所功能和用途的决定权归属问题，并提供解决类似问题的诉讼思路及策略。
一、案件背景介绍
某小区会所位于该小区2号住宅楼1-2层，于2005年竣工验收。根据该小区的建设工程规划许可证、小区总平面图、会所平面图显示，该会所属于小区公共建筑，并且在会所平面图里标注了每个区块的使用用途，有阅览室、棋牌室、健身房、咖啡厅等等。但自该会所建成后，开发商（会所登记产权人）并未按规划设计的用途使用会所，而是将会所对外出租用于幼儿培训、商务办公等业态。另外，在业主和开发商之间的商品房出售合同中并未有关于会所的任何约定，当初的楼盘宣传资料也已无从追查。
业主认为，会所属于小区的公共配套，即便产权归开发商所有，也不能改变为小区业主配套服务的功能属性，更不能违反规划设计用途。而且，开发商将会所对外出租，致使外来人员进出小区频繁，吵闹喧哗，严重影响物业管理，埋下安全隐患，给小区居民的生活、工作、学习造成诸多不便，侵害了小区业主的相邻权。故起诉至法院，要求开发商恢复会所规划用途。
开发商认为，会所作为其自有产权，其享有使用的自由，他人不得干涉。而且，其在使用过程中也并不存在给小区造成光污染、噪音污染等侵害小区业主相邻权的侵权行为，故不同意业主的诉求。
二、工作成果
作为开发商的代理律师，通过查阅起诉材料，了解当时会所规划审批的过程和要求，以及目前会所的使用状态后，确定本案的争议点在于会所功能的定位以及使用的限制。在确定争议焦点后，笔者通过以下几个步骤对本案进行深入剖析，并确定诉讼思路及策略。
（步骤一）前期法律分析
笔者认为，小区会所作为商品住宅项目配套，它的使用是否受制于全体业主表决同意，需要分析和解决以下几个问题：会所是否属于小区公用设施，权属上是否属于全体业主共有？如果会所权属为私有，那么其用途上以及用途变更程序上是否有所限制？用途是否等同于经营服务方式？经营服务方式的改变是否需要经过业主表决同意？针对以上问题，笔者逐一分析如下：
1、关于会所权属问题。
根据《物权法》相关规定，建筑区划内的道路和绿地属业主共有，建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属业主共有，但未涉及会所的归属问题。会所是否可计入“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房”，法律也没有明确规定，权属的法律界定不明晰，是业主与开发商产生会所使用争议的根源。为解决这一争议，上海市房屋土地资源管理局于2003年6月16日发布沪房地资市【2003】230号《关于加强商品住宅项目附属会所交易管理的通知》（以下简称“2003年会所交易管理通知”），明确“会所所有权的归属，应由开发商与购房人在商品房预（出）售合同中约定明确，合同不作约定的，会所所有权为房地产开发企业所有。”
本案中，开发商并未在商品房出售合同中约定会所所有权归属，而且通过后期办理产权登记的方式明确会所所有权归属，因此开发商为该会所产权人。
2、关于会所服务对象限制问题。
既然会所属于开发商私有财产，产权人使用和经营会所时，是否只能向业主提供服务，其他人员不得享受会所服务？答案为否。
首先，从规定出发，是否明令禁止会所向业主以外的其他人员提供服务。
虽然从会所的定义来看，会所是基于向“业主”提供服务而产生，而且，为了保障业主的合法权益，政府出台的2003年会所交易管理通知中也明确将服务对象规定为“业主”[1]。但是，规定服务对象为“业主”是否等于禁止向业主以外的其他人员提供服务呢？从该文件全文中，笔者未找到任何禁止性用语，明文禁止业主以外的其他人员使用会所，正所谓法无禁止即可为，笔者认为既然没有明令禁止则意味着会所的服务对象可以包括业主以外的其他人员。
其次，从利益权衡出发，既要保护业主利益，同样也要保护会所产权人和经营者的利益。
纵观会所的经营状态，“十营九亏”已经成为了常态，究其原因在于业主的经济能力、文化素养、生活习惯上的差异等制约了会所的经营和发展，若将会所服务对象限定为“业主”，无疑会导致无经营者愿意入驻会所，最终导致会所空无其用。但是若将会所过度开放，又会因人员流动增加而加大小区不安定因素，甚至引发治安问题。正是基于会所权利人和经营者与业主利益的平衡，上海市住房保障和房屋管理局于2012年12月26日发布沪房管规范市[2012]34号《关于加强商品住房项目附属会所交易和使用管理的通知》[1]（以下简称“2012年会所交易管理通知”），将服务对象由“业主”扩大到“业主或以业主为主的人群”，彻底解决了会所服务对象的争议。
但是，法律也不排斥业主和开发商之间通过约定的方式明确限定会所服务对象[2]，双方可以在商品房预（出）售合同中或通过其他形式明确约定会所服务对象仅为小区业主。
本案中，业主没有权利限制会所的经营者所服务的对象，也不能因外来人员的流动而限制业主对会所的使用权，除非侵害了业主实质性权利，业主可以根据《物权法》、《侵权责任法》等相关法律法规追究相关主体的责任。
3、小区会所用途限制以及用途和经营服务方式的区别
即便会所属于私人财产，基于会所的特殊功能定位，在使用上也有所限制。2003年会所交易管理通知和2012年会所交易管理通知在定义会所时，均明确其用途为“商业、娱乐、文体等配套服务”。但是，用途和经营服务方式是有所区别的，从房屋登记部门关于房屋用途一栏的登记内容可以看出，房屋是用于“住宅、办公、商场、学校、医院……”，这是房屋用途，而在比如“商场”用途下，是经营服装、餐饮、影院、还是电玩等，这是“经营服务方式”。本案中，业委会提出的“阅览室、棋牌室、健身房、咖啡厅等”实质上是经营服务方式，所以开发商改变的其实是经营服务方式，而非会所用途。
4、变更经营服务方式是否有所限制？
众所周知，未经许可擅自改变房屋用途，是被法律明令禁止的。在《物权法》、《物业管理条例》等相关法律法规中，均有“业主应当按照权属登记用途使用物业，不得擅自改变物业用途”的规定，那么经营服务方式的变更有没有限制呢？
从法律法规层面，笔者未找到相关经营服务方式变更的任何限制性规定。但从上海地方政策来看，在2009年实行商品房销售方案备案制度前，基本遵守开发商和业主约定自由原则，通过商品房预（出）售合同和宣传资料确定双方是否对经营服务方式和具体服务功能进行约定，否则，开发商可自由决定[3]。而自2009年实行商品房销售方案备案制度后，会所的经营服务方式和服务功能均属于备案内容，且应当进行公示披露，并作为商品房预（出）售合同的附件，开发商不得擅自改变。开发商、会所的承租人、受让人及其他经营者需要改变经营服务方式和服务功能的，应当征得业主大会同意[4]。
本案系争会所，竣工验收于2005年，尚未有商品房销售方案备案制度，开发商除了在会所的规划平面图中有关于经营服务方式和具体服务内容的记载外，不管是商品房预（出）售合同还是楼盘宣传资料中均未有相关约定或承诺。则，开发商可自由决定本案系争会所的经营服务方式和具体功能。
[1]《关于加强商品住宅项目附属会所交易管理的通知》：“一、本通知所称商品住宅项目附属会所（以下简称会所）系指规划部门批准的商业配套用房中用于向业主提供商业、娱乐、文体等配套服务的场所。”
[1]《关于加强商品住房项目附属会所交易和使用管理的通知》：“一、本通知所称商品住房项目附属会所（以下简称会所）系指按照规划部门批准的用于向业主或者以业主为主的人群提供商业、娱乐、文体等配套服务的场所。”
[2] 《关于加强商品住宅项目附属会所交易管理的通知》：“三、会所是否仅限于向本项目业主开放等经营服务方式和具体服务功能，开发商应与购房人在商品房预（出）售合同中约定明确，商品住宅销售广告、售楼书等宣传资料中明确会所经营服务方式和具体服务功能的，房地产开发企业不得擅自改变。”
[3] 《关于加强商品住宅项目附属会所交易管理的通知》：“三、会所是否仅限于向本项目业主开放等经营服务方式和具体服务功能，开发商应与购房人在商品房预（出）售合同中约定明确，商品住宅销售广告、售楼书等宣传资料中明确会所经营服务方式和具体服务功能的，房地产开发企业不得擅自改变。四、商品房预（出）售合同未对会所的经营服务方式和具体服务功能进行约定，广告、售楼书等宣传资料对此也未作明确具体承诺或宣传的，由房地产开发企业决定会所的经营服务方式和具体服务功能。”
[4] 《关于加强商品住房项目附属会所交易和使用管理的通知》：“三、房地产开发企业根据《上海市商品房销售方案备案管理暂行规定》（沪房管市[2009]213号）的规定向房屋行政管理部门申请商品房销售方案备案时，在报送备案的销售方案中除明确是否保留对会所的所有权外，还应当根据规划批准用途明确会所的座落、经营服务方式和服务功能，并明确会所是否仅向业主开放或者业主是否享有优惠使用的权利。同时，在报送备案的销售方案中还应当明确上述内容为商品房预（出）售合同的附件。五、会所的经营服务方式和服务功能，房地产开发企业应当与购房人在商品房预（出）售合同正文或者合同附件中约定明确，商品住房销售广告、售楼书等宣传资料中明确会所经营服务方式和服务功能的，房地产开发企业不得擅自改变。”
但是，开发商在会所规划平面图中对经营服务方式和具体服务内容的标记是否可以认定为开发商已经做出了决定？在开发商做出决定，且购房者认可后，是否就可以认定双方达成一致，开发商不得再变更已经决定的会所经营服务方式和具体服务内容？这是本案中开发商面临的诉讼风险所在。
（步骤二）敲定诉讼策略
通过前期的法律分析， 笔者认为，基于对规范性文件条款理解上的差异性、法院的自由裁量权以及业主权益偏向性法律保护的司法实践，若要提高本案的胜诉概率，除了实体上的抗辩，还要试图从程序上寻找突破口。
本案起诉主体为业委会，业委会只是业主大会的执行机构，其未经业主大会授权无权以自己的名义提起诉讼。因此，业委会作为原告提起诉讼，必须召开业主大会并向法院提交业主大会授权起诉的材料。业委会是否具有诉讼主体资格，是否为适格主体，是本案程序上的突破口所在。在判定其诉讼主体资格时，重点审查以下内容：1、本案诉请事项是否属于业委会可代表业主起诉事项；2、是否经过业主大会表决，表决程序是否合法合规；3、有无超过业主大会授权范围。
结合以上审查内容，笔者发现业委会诉讼主体资格上的诸多瑕疵，包括：原告据以提起本次诉讼的业主大会决议，其表决程序违反了《物权法》和《物业管理条例》的相关规定，属于无效决议；本案起诉事项无业主大会授权；提出的相邻权受侵害问题不属于业主共有权益事项等。
另外，在程序上，根据《物业管理条例》第四十六条[1]规定，即便业主存在违反物业使用用途的规定，也是由相关行政管理部门进行处理，原告无起诉依据。
最终，法院在充分考量笔者各项抗辩意见的基础上，以原告没有本案的诉讼主体资格为由，裁定驳回原告的起诉。
[1] 《物业管理条例》：
第四十六条 对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。
有关行政管理部门在接到物业服务企业的报告后，应当依法对违法行为予以制止或者依法处理。
三、案件评析
对于小区会所功能和用途争议类型的纠纷，从上述案件分析中不难发现，2009年是这类型案件处理方式的分水岭。
如果房屋出售发生在2009年前，小区会所的服务对象、经营服务方式和服务功能的认定主要看业主和开发商之间的商品房预（出）售合同，以及开发商的楼盘宣传资料，基本上很少有开发商在相关文件中对会所的相关功能进行明确约定。而这类小区的会所一旦发生争议，基本上法院会以没有约定或者行政审批环节所提交的图纸属于行政事务不属于法院审理范围为由，驳回原告起诉或诉讼请求。
但如果房屋出售发生在2009年以后，基于小区会所经营服务方式和服务功能的强制备案制度以及明确备案内容属于商品房预（出）售合同的附件，即便发生小区会所功能和用途争议，业主也可以开发商违反合同约定为由主张开发商的违约责任。
但是，笔者需要强调的是，本案分析是基于上海地方性的规范性文件内容而作出，不具有全国范围的适用性。上海以外地区遇到类似的纠纷，可以参考本案的分析处理意见，结合当地相关政策性文件的规定确定诉讼策略和解决方案。
最后，笔者认为，随着“高端地产+会所”的模式被越来越多的开发商所认同，业主和开发商之间就会所问题而产生的纠纷随之而来，会所的产权归属、对会所的经营管理权界定、会所功能定位、开发商对会所的处分等是双方之间的争议集中点。针对这些争议，国家立法层面相关规定的缺失，导致了司法实践中处理方式的不同，业主权益或维护过度或维护不足，缺乏清晰的界定。笔者希望我们的立法、司法机关能够及时出台规范会所相关问题的法律法规及司法解释，在开发商和业主对小区会所的应有权益中寻求最佳的平衡点。
案件点评：
随着“高端地产+会所”的模式越来越多为开发商所推行，业主和开发商之间就会所权属、支配使用等纠纷随之而来，争议的焦点主要集中于会所的产权归属、经营管理权、功能定位及会所的处分权等。
面对这类争议，因立法的缺失，导致了司法实务中，对业主权益的维护要么过度，要么不足。本案在法律没有明确规定的情况下，通过援引地方规章，取得较为有利的判决结果。
本案对解决类似纠纷颇具启发，同时，通过个案倒逼立法、司法机关关注立法或统一裁判共识，从而更好彰显法律的公平，在开发商和业主的权益争夺中寻求最佳的平衡点。
点评人：李承蔚
