一、前半生：口含金勺子落地

（一）初始探索

2013年随着政府发布的鼓励政策，全国各地开始大规模建立家庭分布式光伏电站。2014年光伏与扶贫实现了对接，且国家能源局和国务院扶贫办印发了《关于实施光伏扶贫工程工作方案》；2015年国务院扶贫办确定其为“十大精准扶贫工程”之一，决定在16省的471个国家级贫困县以及“三区三州”[5]深度贫困地区重点实施。

1.深切期待。主管部门认为光伏扶贫是扶贫工作的新途径，也是扩大光伏市场的新领域，有利于人民群众增收就业，有利于人民群众生活方式的变革，具有明显的产业带动和社会效益。

2.调动资源。密集利用政府资源，包括采取国家扶贫、可再生能源、财政、税收以及金融、电网的全面支持，保障扶贫电站落地等，并明确扫除开发建设与并网结算的现实障碍，要求光伏扶贫优先列入光伏发电年度开发计划且单独下达，电网企业优先保障并网条件并按月结算电费等。

3.限定对象。必须是在光热条件较好的贫困县的建档立卡贫困村、建档立卡贫困户，方可安装扶贫的分布式光伏发电系统。并要求户用光伏系统及光伏电站信息均需建册立户，建立信息化系统。

4.构建模式。一是为贫困县内已建档立卡贫困户安装分布式光伏发电系统，增加贫困人口基本生活收入；二是在贫困县因地制宜建设光伏电站，使贫困人口能直接增加收入。

5. 限期六年。与国家扶贫攻坚战总体目标相耦合，利用2014年到2020年的6年时间，毕其功于一役，完结光伏发电产业扶贫工程。

6.兼及市场。意向发挥政府和市场的双重作用，明确提出要通过市场机制开展光伏扶贫工程建设，通过市场竞争机制选择实施主体，切实维护光伏发电整体市场的秩序。

（二）调整推广

2016年3月，国家发展和改革委员会、国家能源局、国家开发银行,中国农业发展银行等联合出台《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，决定在全国推广光伏扶贫工程。国务院扶贫办与国家能源局随即编制系统性的光伏扶贫实施方案和“十三五”光伏扶贫计划，以行政动员方式组织省、县两级地方政府全力投入到光伏扶贫电站建设中来。为了解除电站落地的空间约束，原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局还于2017年9月25日专门发布了有效期为五年的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》。而在数量庞大的光伏扶贫发电项目建成运营后，国务院扶贫办发布《村级光伏扶贫电站收益分配管理办法》，对此间的扶贫工作进行了阶段性的总结。 

1.明确定位。将光伏扶贫定位为资产收益扶贫的一种重要方式。在2020年之前以整村推进的方式，保障200万建档立卡无劳动能力贫困户（包括残疾人）每年每户增加收入3000元以上。

2.政策支持。具体包括用地保障、电价补贴、接网消纳、财政金融等密切相关领域的有力支持[6]。

3.区别对待。在中东部土地资源缺乏地区，以村级光伏电站和户用电站为主，每位扶贫对象对应规模5千瓦左右；在西部和中部土地资源丰富的地区，可建设适度规模集中式光伏电站，每位扶贫对象的对应项目规模标准为25千瓦左右。然而在现实中，单纯的户用布式光伏发电系统已很难在新建项目中出现；而集中式光伏电站也是特例。

4.落实资金。对村级光伏电站的建设资金，由地方政府整合产业扶贫和其他相关涉农资金，外加贴息贷款予以解决；对集中式电站，则由地方政府指定的投融资主体与商业化投资企业共同筹措资本金，其余资金由国家开发银行、中国农业发展银行等提供优惠贷款。

5.明晰产权。明文规定村级光伏扶贫电站是指在具备光照、资金、土地、接网、消纳等条件的建档立卡贫困村建设，且纳入国家光伏扶贫计划的电站。并将村级扶贫电站资产确权给村集体，联村扶贫电站资产按比例确权至各村集体。到此，扶贫资产在法律上归属于农村集体经济组织所有。

6.惠益分配。村级光伏扶贫电站的发电收益归村集体所有，按照村集体经济的分配方式，继续用于公益岗位扶贫、小型公益事业扶贫、奖励补助扶贫，力图形成扶贫资金的良性循环。

7.排除市场。以扶贫为唯一导向，提出“政府主导，社会支持”的方针，由中央政府和地方政府通过整合扶贫资金、预算内投资、政府贴息等政策性资金对符合条件的光伏扶贫电站给予具体支持，不足部分则通过政策性银行以优惠贷款 予以填补。而社会力量的参与仅于工程建设中的捐资捐赠、投资投劳等，且不与电站的所有权以及运营收益权挂钩。

（三）定型收尾

随着“十三五”第二批光伏扶贫项目计划的建设完成，光伏扶贫项目停止了增长，政府也不再下达新的光伏扶贫计划，转而将工作重点放在确保存量光伏电站的运行管理以及充分挖掘光伏扶贫项目的带动效益上。财政部,国家发展和改革委员会,国家能源局,国务院扶贫开发领导小组公布《可再生能源电价附加资金补助目录（光伏扶贫项目）》，国家能源局国务院扶贫办颁行《光伏扶贫电站管理办法》。而在2018年6月15日中共中央、国务院发布的《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，充分肯定光伏扶贫的作用和地位[7]，光伏扶贫随后迎来了全面收官。

1.统一核心定义。《光伏扶贫电站管理办法》正式规定：光伏扶贫电站，是以扶贫为目的，在具备光伏扶贫实施条件的地区，利用政府性资金投资建设的光伏电站；其产权归村集体所有，全部收益用于扶贫。

2.确立管理体制。实行“中央统筹、省负总责、市县落实”的垂直管理体制，要求省市县各级政府建立光伏扶贫领导小组，细化光伏扶贫实施方案和管理细则，推动光伏扶贫政策有效落实，保障光伏扶贫各项工作有序开展；并同时在多个相关部门之间进行了横向分工：国务院扶贫办负责建立协调推进机制，国家能源局、财政部等分别在电站建设计划和管理、资金保障、价格政策、电网运行和电量消纳、建设用地等方面提供支持，等等。

3.限缩适用场域。（1）建设方式原则上是在建档立卡贫困村按照村级电站方式建设，确有必要并经充分论证的可以联建方式建设；（2）建设资金上，要求光伏扶贫电站不得负债建设，企业不得投资入股；（3）建设类别上，新建扶贫光伏项目仅限于村级电站，明确排除户用电站和集中式电站[8]；（4）电站规模上，村级单个电站原则上不超过300千瓦，具备就近接入和消纳条件的可放宽至500千瓦；联建电站建设规模不超过6000千瓦；

4. 规范建设运维。以县级政府为责任主体，要求按照“规划、设计、施工、验收、运维”五统一的原则组织实施，并运用市场化方式委托专业机构负责光伏扶贫电站的建设、运行和维护。建设场址和用地由县级政府负责落实，配套接入电网工程由电网公司负责建设，确保村级扶贫电站和接入电网工程同步建成投产。

5.严格计划管理。光伏扶贫电站项目计划下达后，对于一年内未开工建设、验收不合格且未按期整改的项目撤回计划，并给予通报。

6.行政强力保护。电网公司保障光伏扶贫项目优先调度与全额消纳。光伏扶贫电站不参与竞价，执行国家制定的光伏扶贫价格政策。光伏扶贫电站优先纳入可再生能源补助目录，补助资金优先发放，原则上年度补助资金于次年1季度前发放到位。

7.推行信息化措施。光伏扶贫电站实行目录管理，由国家能源局会同国务院扶贫办按建档立卡贫困村代码，对光伏扶贫电站统一编码、建立目录；纳入目录的则享受光伏扶贫电站政策。如位于山东省日照市莒县碁山镇茅埠村的“莒县华亨能源科技有限公司光伏发电项目”，建设规模10000千瓦、扶贫规模2345千瓦、扶贫户数335户，其在2019年被纳入第二批光伏扶贫补助目录，被赋予的编码为4500000384975806。纳入目录的光伏扶贫电站，应将后续有关信息统一纳入国家可再生能源信息管理平台。

8.溯及既往的兜底。《光伏扶贫电站管理办法》适用于国家“十三五”光伏扶贫电站项目，包括此前已纳入国家光伏扶贫计划且已建成的集中式电站，这也就注定了只有极少数的集中式电站会成为纯粹意义上的光伏扶贫电站。

三、将来期：延续光辉靠市场

无论从项目数量还是地域分布上看，光伏扶贫电站都是绿色能源的重要组成部分。在我国的三类太阳能资源区中，西北地区为全国太阳能资源较为丰富的地区，东北、北方地区次之，而光伏扶贫电站的分布恰恰与之重合，说明光伏扶贫电站占用了相当一部分优质的太阳能资源。

扶贫光伏项目可分为户用电站、村级电站、联村电站、集中式电站，尽管在107833个扶贫光伏项目中，具备商业运营价值的集中式电站和村级电站的数量占比为31.23%，但是其装机规模占比却达到了惊人的97.34%（27901个村级电站的规模为2844221.039千瓦、5511个联村电站的规模为2421556.415千瓦、261个集中式电站的规模为5047186.29千瓦；全部总建设规模为10595009.22千瓦）[13]，这充分说明在扶贫光伏电站后期的运营维护上，应当摈弃“扶贫”的基调而回归到“发电”的本色。为此，需要引入市场化的观念、视角、方法、模式对存量扶贫光伏项目予以全面更新。

（一）破除观念壁垒

1. 动态扶贫,而非静态脱贫。在贫穷与富裕问题上，其实并不存在一劳永逸的现实可能性。

2.产业收益扶贫，而非资产扶贫。由于历史上实物扶贫、资金扶贫、技术扶贫、资产扶贫的效果不佳，光伏扶贫起初才作为产业扶贫典范走上历史舞台；在具体实施中也是将光伏扶贫定位为资产收益扶贫的一种重要方式，因此扶贫的重点在于取得资产收益，而不是将资产确权给村集体经济组织。

3.政府开路，市场发力。政府与市场，本来同是消除贫困的重要力量。在过去6年多的光伏扶贫实践中，尽管出现政府对市场参与扶贫的期待落空，但不能因此将市场力量排除在光伏扶贫项目之外；在政府以“公平”原则戮力构建光伏扶贫体系之后，应积极利用市场的“效率”原则充分发挥存量项目的经济效能。

（二）消除资源浪费

1.更好地利用优质光伏资源。扶贫光伏电站管理部门或项目业主，应通过市场化方式公开征集优秀的第三方运维公司提供专业服务，并持续对运维公司进行有效的监督与评估，促使其不断提高运维管理水平，降低设备故障率，提高光伏扶贫电站的发电效率。

2.对于兼具扶贫功能的集中式光伏发电站，予以鼓励和支持。既有的261个扶贫集中式光伏发电站分布在安徽、甘肃、河北、河南、湖北、湖南、吉林、江苏、江西、内蒙、青海、山东、山西、陕西、云南等十五个省区[14]。 

3.将村级电站、联村电站以及户用发电系统与“整县（市、区）屋顶分布式光伏开发”相结合。如果在国家能源局公布的《整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点名单》[15]内，则可直接整合；如不在试点名单内，则应提早作出筹划。

（三）解除锁定效应

囿于所处的历史阶段，扶贫光伏发电项目的总体技术水平比较低下、设备设施质量等级不高，与当今成熟技术之间产生了较大的代际差距，也形成了对未来的长期劣势，为此，应当予以解除。

1.跟随产业技术进步。近年来光伏设备的进步十分显著，宜以市场力量对存量扶贫电站光伏设备进行更新换代，保持电站持续的满负荷发电能力。

2.突破既有营利模式。传统扶贫光伏电站的收益来源于售电和补贴，比较单一。引入市场新模式如虚拟电厂[16]后，可进一步提升发电效益。

3.预防环境污染风险。在对因更换、更新而废弃的光伏组件进行处置时，委托专业机构制定处置方案，有效避免潜在的环境污染风险。

（四）延伸光伏产业链条

1.得陇望蜀。发电收益及政府补贴构成光伏扶贫产业的主体，除此之外还应在“光伏+”等产业拓展方面用功。

2.创新业态。增加非发电收益，并无统一的路径可循，需要市场主体的多方探索。

（五）依法合规多样化经营

1. 流转经营权。扶贫光伏电站的所有权归属贫困村集体经济组织，是集体经济的重要组成部分。在保留所有权的基础上，比照农村土地经营权流转，以出租（转包）、入股或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式激活经营潜力。

2.物权担保融资。在不改变村集体所有的前提下，可以将扶贫电站的资产所有权、收益权（收费权）等进行抵押、出质，获取相应的资金。

3.主体外收益投资。在遵守现行光伏扶贫电站收益刚性分配准则的基础上，对于主体收益（发电收益加政府补贴）之外的经营收益，进行再投资。等等。

综合所述，扶贫光伏发电站作为绿色能源项目，被历史性的禁锢在“扶贫”的政治话语中，若长期隔断与市场的天然联系，则必为投资者所不喜见。然究其实质，这一切只是观念偏差导致的“画地为牢”而已，不足为凭。我们期待具有前沿眼光的市场力量，能够洞悉真相，抢占先机，积极布局，谱写扶贫光伏发电项目市场化的新篇章。